Der neue Europäische Auswärtige Dienst: Quo Vadis Europäische Entwicklungspolitik?

Zu diesem Thema kamen rund 40 Gäste am 24. Juni 2010 im UniClub in Bonn zusammen. Eingeladen hatte der Arbeitskreis Nord/Süd von Bündnis 90/DIE GRÜNEN in Bonn, sowie der Kreisverband und die Stadtratsfraktion von Bündnis 90/DIE GRÜNEN in Bonn. Als ReferentInnen waren geladen:

• Ska Keller (Mitglied des Entwicklungsausschuss im Europäischen Parlament, Bündnis 90/Die Grünen),
• Anja Wagner (Referat Europäische Union im Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung BMZ) und
• Dr. Wolfgang Heinrich (Evangelischer Entwicklungsdienst).

Die Moderation übernahm Michael Kömm als Mitglied des Arbeitskreises (AK) Nord/Süd.

Zu Beginn der Veranstaltung führten die ReferentInnen durch kurze Inputs in das Thema ein. Zunächst stellte Anja Wagner (BMZ) die aktuelle Lage zur Etablierung des Europäischen Auswärtigen Diensts (EAD) aus Sicht der Bundesregierung dar: Mit dem Beschluss des Lissabon Vertrags wurde auch die Einrichtung des EAD beschlossen, mit dem Ziel, die Außen- und Sicherheitspolitik der Europäischen Union kohärenter und schlagfertiger zu gestalten. Im Rahmen der Diskussionen zur Organisation und Arbeitsweise des EAD wurde insbesondere die Frage intensiv diskutiert, wo sich die Entwicklungspolitik in dem neuen institutionellen Gefüge wieder finden soll. Dabei gab es von Seiten einiger Mitgliedsstaaten klare Bestrebungen die Entwicklungspolitik weitgehend in den EAD zu integrieren. Andere Mitgliedstaaten setzten sich für eine starke Generaldirektion Entwicklung in der Kommission ein, die eng mit dem EAD zusammenarbeitet. Nach zähem Ringen wurde am 21. Juni 2010 eine Einigung zur Organisation und Arbeitsweise  des EAD zwischen dem Europäischem Rat, der Kommission, dem Europaparlament und der Hohen Vertreterin für die Außen- und Sicherheitspolitik der EU gefunden: die Programmierung der entwicklungspolitischen Finanzierungsinstrumente erfolgt von Kommission und EAD gemeinsam, unter Verantwortung des Entwicklungskommissars, womit er weiterhin seinen Einfluss behält. Allerdings verliert die Generaldirektion Entwicklung rund die Hälfte ihres Apparats an den EAD, so dass der Entwicklungskommissar faktisch in seinen Möglichkeiten stark limitiert sein dürfte. Das Europaparlament erhält das Recht zur Mitentscheidung über Budget und Personal des EAD. Offen sind jedoch noch viele Fragen, insbesondere nach den Kontrollmechanismen des Parlamentes und der Mitgliedsstaaten.

Auch Ska Keller (B’90/Die Grünen) ging zunächst auf die Rolle von Kommissionspräsident Manuel Barroso ein, der in seinen Verhandlungen versuchte, den Verlust von Macht und finanziellen Mitteln an Ashton zu verhindern. Die zentrale Frage für den EAD ist nun: Wer kontrolliert wen und wie? Hierzu gibt es in vielen Punkten noch keine abschließende Regelung, insbesondere zu den Finanzinstrumenten. Gerade da noch viele Detailfragen der bürokratischen Verfahren offen sind, müssen Präzedenzfälle gewonnen werden, um das Recht auf demokratische Überwachung zu erreichen. Klar ist lediglich, dass das Parlament zwar Länderstrategiepapiere der Kommission ablehnen kann, aber keine Änderungsanträge stellen kann. Vorschläge der Abgeordneten werden meist nicht in Betracht gezogen. Mit dem Lissabon Vertrag verschreibt sich die Europäische Union immer noch dem Ziel der Bekämpfung und Beseitigung der Armut (Artikel 208). Der Beschluss zum EAD enthält jedoch noch viele strukturelle Widersprüche: So ist der Entwicklungskommissar zwar für die Strategieentwicklung verantwortlich, der EAD soll diese Strategien erarbeiten.

Zuletzt gab Dr. Wolfgang Heinrich (EED) seinen Input, in dem er zunächst kritisierte, dass der Beschluss zum EAD und insbesondere die Entscheidungen zu dessen Aufbau ein weiteres Beispiel für die Intransparenz der europäischen Diskussions- und Entscheidungsprozesse ist. Seiner Ansicht nach braucht es eine starke zivilgesellschaftliche Allianz, um die Ausrichtung der europäischen Außenpolitik an den Bedürfnissen der Entwicklungsländer zu erreichen (zur Erfüllung des Artikel 208 des Lissabon Vertrags). Zudem muss das Europäische Parlament so ausgestattet werden, dass es aktiv mitdiskutieren kann und sich an Entscheidungen für entwicklungspolitische Fragestellungen beteiligen kann. Hierfür müssen auch die Rechte des Parlaments gestärkt werden.

In der Diskussions- und Fragerunde wurden dann verschiedene Aspekte der europäischen Entwicklungspolitik thematisiert.

Zunächst wurde über die Konfliktlinien im Europäischen Parlament gesprochen, die es während des Aushandlungsprozesses zum Beschluss über die Struktur des EAD gab. Ska Keller erläuterte, dass die Konfliktlinien sehr stark zwischen den Ausschüssen verlaufen sind und weniger zwischen den verschiedenen Parteien. Vielmehr gibt es im Entwicklungsausschuss einen breiten Konsens zwischen den Linken bis hin zu den Konservativen, den Entwicklungskommissar und die entwicklungspolitische Kohärenz zu stärken.

Da ein Drittel der Mitarbeiter des EAD von Seiten der Mitgliedsstaaten gestellt werden wird und der EAD sich in beträchtlichem Umfang mit entwicklungspolitischen Fragen beschäftigen wird, berichtete Anja Wagner, dass das BMZ sich innerhalb der Bundesregierung dafür einsetze, ebenfalls Personal in den EAD zu entsenden.

Auf die Frage, ob der EAD die Kohärenzder europäischen Außenpolitik erhöhe, erklärte Anja Wagner,  dass er zumindest die Chance dafür böte. Dr. Wolfgang Heinrich zeigte sich dagegen skeptisch: Kohärenz werde nicht alleine durch die Bündelung von Aufgaben und Zuständigkeiten in einem Ressort erzielt. Vielmehr braucht es für die verbesserte Politikkoordinierung verbesserte Austauschmechanismen und Konsultationen unter den verschiedenen Ressorts und mit gesellschaftlichen Kräften. Wichtig hierfür ist auch die glaubhafte Beteiligung zivilgesellschaftlicher Akteure z.B. durch runde Tische.

Ein weiterer Aspekt in der Debatte war die Dezentralisierungentwicklungspolitischer Entscheidungen in die Partnerländer, wodurch die entwicklungspolitische Expertise vor Ort vermehrt genutzt werden sollte. Hierfür müsste sich der EAD in Brüssel auf grundlegende Positionen der Entwicklungspolitik beschränken, während das operative Geschäft in die Außenstellen in den Partnerländern delegiert wird. Hinsichtlich der parlamentarischen Kontrolle zeigte sich hier auch eine Meinungsverschiedenheit der DiskussionsteilnehmerInnen: Anja Wagner plädierte dafür, dass das Parlament seine begrenzten Ressourcen nicht zu sehr auf die Kontrolle einzelner Länderstrategiepapiere verwenden soll, sondern sich vielmehr auf zentrale Entscheidungen der Ausrichtung der europäischen Entwicklungspolitik fokussieren soll. Ska Keller dagegen unterstrich die Bedeutung der parlamentarischen Kontrolle auch in Detailfragen.

Eine grundlegende Kritik wurde von einem Gast formuliert, wonach mit der Einrichtung des EAD nun zwar eine neue Struktur der europäischen Außen- und Sicherheitspolitik geschaffen wurde, wobei jedoch die politischen Strategien, was diese Institution überhaupt erreichen soll, weitestgehend unklar geblieben sind. Hierfür wäre es nun wichtig, ein „Mission-Statement“ für den EAD zu erarbeiten.

Zum Abschluss der Diskussionsrunde wurden die ReferentInnen gebeten ihre „Vision für eine europäische Entwicklungspolitik in 15 bis 20 Jahren“ zu formulieren:

Anja Wagner stellte auf die Europapolitik insgesamt ab und betonte, dass es wichtig sei, das Thema Europa auf der politischen Agenda zu halten. Zurzeit habe man leicht den Eindruck, dass der Integrationseifer nach dem langen Ringen um das Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon erlahmt sei. Gerade in unserer krisenreichen Zeit sei es jedoch wichtig, weiter an der Integration Europas zu arbeiten. Europa wird nur als Europa eine Zukunft haben.

Dr. Wolfgang Heinrich erhofft sich von der zukünftigen europäischen Entwicklungspolitik, dass sich bei den europäischen Politikern die Erkenntnis durchsetzt, dass entwicklungspolitische Anforderungen „Querschnittsanforderungen“ an alle Politikfelder Europas sein müssen, um global gerechte Beziehungen und friedliche Koexistenz zu erreichen. Darum soll eine europäische Entwicklungskommission geschaffen werden, die alle politischen Entscheidungen überprüft, die sich auf Gesellschaften außerhalb Europas auswirken. Dadurch soll sichergestellt werden, dass die europäische Entwicklungspolitik dazu beiträgt, das globale Entwicklungsziel einer ökologisch, sozial und wirtschaftlich nachhaltigen Welt zu erreichen.

Ska Keller wünscht sich für die Zukunft der Entwicklungspolitik, dass die EU die Rolle der Koordinatorin der europäischen Geberländer übernimmt und so eine bessere Arbeitsteilung gelingt. Der Fokus sollte sich weit mehr als bisher auf multilaterale Entwicklungszusammenarbeit verschieben. Zudem ist der Schlüssel zum Erfolg, dass sich alle anderen Politikfelder auf ihre Entwicklungstauglichkeit abklopfen lassen und keine Politik betrieben wird, die den Entwicklungszielen entgegensteht. Um dieses Ziel zu erreichen, bieten sich schon in diesem Jahr Möglichkeiten, wenn das Parlament, Kommission und Mitgliedsländer z.B. über die Reform der Agrarpolitik und der Fischereipolitik diskutieren. Dafür braucht es dann aber auch öffentliche Unterstützung.

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